Les Pôles d'Excellence Rurale : quel bilan ?
Le 2 novembre 2009
L'Université de Toulouse le Mirail a réalisé une étude sur la mise en oeuvre des Pôles d'Excellence Rurale (PER). Quels éléments d'enseignements en tirer avant le lancement d'un deuxième appel à projet ?
L'étude s'est attachée à comprendre les projets de PER dans une dynamique plus globale d'évolution des espaces ruraux contemporains. Elle apporte des éléments sur les formes de mutation de ces espaces et sur la mobilisation des acteurs autour des projet PER. L'analyse est centrée sur les processus de gouvernance et les dynamiques de développement territorial à l'oeuvre autour de ce dispositif.
L'étude a porté sur l'analyse d'un échantillon de 29 PER localisés dans le Sud-Ouest, répartis sur 11 départements. Ce travail a combiné un suivi opérationnel et quantitatif de la mise en oeuvre des PER et une analyse qualitative des conditions de réalisation de la stratégie des PER.
Principaux résultats
ETAPE 1 : LA MISE EN PLACE
La phase de mise en place des projets PER confirme, pour les auteurs, l'importance du niveau départemental comme échelle d'organisation du dispositif et concernant la coordination, la circulation de l'information et le lobbying qui a eu lieu. De plus, le rôle des Préfets mais aussi des Sous-Préfets semble avoir été déterminant dans certains départements (notamment les plus ruraux).
L'étude montre également que l'appui en ingénierie de projet a été essentiel dans la réussite de cette opération, appui fourni par les partenaires publics du développement territorial et par des prestataires privées et para-publics.
Enfin, c'est le jeu politique qui a été parfois déterminant durant cette phase. Des élus de statuts très différents se sont engagés dans la démarche, en occupant souvent un rôle d'initiateur dans l'émergence des candidatures mais également au travers de leurs réseaux.
Les auteurs relèvent les limites structurelles et fonctionnelles suivantes : la réticence des collectivités territoriales à venir participer à des opérations pilotées par l'Etat et des réflexions plus profondes sur les objectifs recherchés par l'Etat et l'utilité d'un tel dispositif d'un point de vue méthodologique (restant dans la "culture de l'équipement" pour certains).
ETAPE 2 : LE MISE EN OEUVRE
Les auteurs ont relevé de nombreux dysfonctionnements qui se retrouvent depuis la phase de sélection jusqu'à celle de la réalisation effective. Ces dysfonctionnements ont pesé sur la cohérence et l'efficacité du programme.
Le processus de sélection est fortement mise en cause : perméabilité de la sélection aux lobbying, non respect du parallélisme des formes entre les deux phases de sélection.
Ensuite, les PER retenus ont été confrontés à une série de contraintes, vraisemblablement non ou mal identifiées lors de la constitution des dossiers de réponse à l'appel à projet (montage financier, gestion du calendrier).
La phase de mise en oeuvre s'est caractérisée par une relative incertitude quant à la réalisation effective des opérations et une certaine démobilisation des acteurs de terrain. Le contexte d'urgence dans lequel les candidatures furent formulées et la question des cofinancements en provenance des collectivités territoriales expliquent le manque d'analyse de faisabilité.
La plupart des PER de l'échantillon ont atteint l'objectif intermédiaire fixé fin 2008 (2 abandons sur un total de 29) avec restriction des ambitions de départ (le taux de réalisation théorique se situant à 67% du total des actions labellisées).
LA GOUVERNANCE EFFECTIVE DES PER
Les auteurs montrent que deux temporalités se croisent sur le dispositif. Pour la construction de la candidature c'est la rapidité qui est demandée. La réalisation des projets s'inscrit elle dans un temps long. Les auteurs constatent que le lien n'a pas toujours été assuré entre ces deux temporalités.
L'étude montre qu'il n'y a pas forcément eu d'avantage pour les territoires "expérimentés" quant à la réussite du montage du PER et la réalisation des actions. Ceci car d'autres facteurs sont rentrés en jeu : la capacité des acteurs locaux à agir et la nature et l'organisation de leurs relations sociales. On relève une grande hétérogénéité des situations pratiques. Les auteurs dressent un bilan contrasté des apports et des problèmes liés à la gouvernance. Le point positif principal qui ressort de l'étude porte sur le capital social : extension des réseaux de discussion et de coopération, acquisition de ressources et de compétences nouvelles.
Les points qui ont joué négativement pour la gouvernance sont : la trop courte durée de formulation des candidatures et donc une réflexion tronquée entre les acteurs, les incertitudes sur le fonctionnement du dispositif, l'absence de pilotage clair sur certains PER qui a pu conduire à des retards importants voire à la disparition de certains projets, la temporalité du dispositif qui a été mal choisie par rapport au calendrier électoral.
Les auteurs concluent que la plupart des PER n'ont eu que peu d'effet direct sur la transformation de la gouvernance des systèmes de développement territorial, notamment parce-que le dispositif n'a que faiblement suscité de l'innovation méthodologique et de l'innovation industrielle. Ils vont même plus loin en se demandant si le dispositif PER n'affaiblirait pas la gouvernance territoriale, en mettant en stand-by des débats autour du projet de territoire pour forcer les projets.
LES PER DANS LES ITINERAIRES DU DEVELOPPEMENT
Les auteurs soulignent que derrière l'appellation PER se cache une diversité de configurations territoriales et de postures, mises en évidence par l'analyse des stratégies de réponse et de positionnement vis-à-vis du dispositif. Des territoires ruraux "expérimentés" ainsi que des territoires "néophytes" en matière de culture du développement territorial ont eu accès à ce dispositif.
Pour conclure, les auteurs soulignent une tendance plus générale selon laquelle, au-delà de la diversité des mécanismes d'appropriation par les territoires expérimentés du dispositif PER, l'orientation des territoires aujourd'hui va à une spécification et à une spécialisation de leur projet de développement.
Source : Synthèse de l'étude "Les Pôles d'Excellence Rurale : processus, gouvernance et plus-value dans les trajectoires de développement des territoires" - Juillet 2009, Université de Toulouse - Le Mirail (Dynamiques Rurales - LISST-CIEU - CERTOP-TAS)
