Evolution de la politique de massif des Pyrénées
1. Principales caractéristiques socio-économique des Pyrénées
Les Pyrénées sont un ensemble de territoires et de milieux très diversifiés d’ouest en est de la chaîne. Ils forment un ensemble géomorphologique unique et transfrontalier entre France et Espagne. Pendant longtemps, l’organisation territoriale du massif était structurée autour de l’agrosylvopastoralisme et l’existence de communautés valléennes (Milian, 20041). Aujourd’hui cette organisation a changé, notamment par la mise en place de politiques de développement de la montagne. Alors que l’évolution de la population était négative il y a encore quelques années, on assiste depuis 1999 à une migration, saisonnière ou définitive, qui permet aux Pyrénées d’afficher un taux de progression de sa population de 4,2% entre 1999 et 20062.
2. L’évolution des politiques de développement territorial, le cas de la politique de massif des Pyrénées
La première politique spécifique à la montagne en France remonte à la fin du 19ème siècle avec la loi Restauration et conservation des Terrains de Montagne. C’est une politique de reboisement et de contrôle des pâturages pour lutter contre l’érosion et les risques naturels. D’autres lois, non spécifiques à l’aménagement de la montagne, y trouvent un terrain d’application privilégié : réserves naturelles et protection des sites et des paysages en 1930, Parcs Naturels Nationaux en 1960 (le Parc National des Pyrénées est crée en 1967). Il faut attendre un décret de 1961 sur le régime de retraite agricole des exploitants en montagne (Eychenne, 2006) pour que la zone de montagne soit définie par deux critères physiques : l’altitude et la dénivellation. Cette première définition de la montagne constitue donc une reconnaissance administrative du concept montagne. En 1967, une politique de rénovation rurale est mise en place ainsi que des commissaires à la rénovation rurale. Ce sera le début de la politique de Massif.
« Les commissaires travaillaient ensemble dans un cadre général, mais chacun pour définir leur politique et [il] a été décidé en même temps de lancer une réflexion de fond, stratégique, sur ce que doit être ce qui s'est appelé à l'époque un schéma d'orientation et d'aménagement des massifs montagneux, schéma d'orientation et d'aménagement des Pyrénées pour ce qui nous concerne. » Un ancien commissaire de massif.
A partir de 1975, les mesures prises s’organisent autour d’une action régionalisée et non plus seulement sectorielle. La loi du 9 janvier 1985, dite « Loi Montagne », relative au développement et à la protection de la montagne, est tardive en France. Elle émerge grâce au travail de lobby de l’ANEM, Association Nationale des Elus de la Montagne. Pendant longtemps, il n’y a pas eu de distinction d’espaces dans la logique de l'aménagement français. La législation était unitaire par principe. Cette loi traduit donc un changement important, accompagnée d'un dispositif institutionnel conséquent : Conseil National de la Montagne, Comités de massif, Schémas de massif. Je le développerais dans une autre partie. Je peux résumer l’évolution de la politique de développement dans les Pyrénées par le schéma suivant.
En 1977, le schéma est intégralement réalisé par le Commissariat à l’aménagement des Pyrénées. Ce schéma explique le retard du développement pyrénéen par le double constat d’hémorragie humaine et de handicaps naturels. A l'époque, trois types d’espaces sont identifiés comme pouvant se développer sur le massif : le désert, des zones occupées de manière discontinue et quelques zones avec une vie économique fragile (autour de villes de piémont). Les auteurs du schéma proposent d’agir simultanément sur les activités économiques, les conditions de vie et l’initiative humaine. Ce texte fait la promotion d’une politique différente pour les Pyrénées. On souhaite des « procédés » de développement adaptés aux Pyrénées. Ce sont des projets maîtrisés par les locaux, un développement par vallée et non par commune, un décloisonnement du sectoriel et la mise en place d’opérations de développement réversibles pour faire face aux incertitudes. Les conditions évoquées pour assurer l’efficacité de ce schéma sont : l’adaptation de textes législatifs ou règlementaires (sur le régime de pluri-activité, les normes techniques, la réglementation foncière…) et la mise en place d’une politique sur le temps long.
Les politiques récentes en faveur du développement des Pyrénées
Avant la mise en place de Convention Interrégionale de Massif, la politique pyrénéenne allait chercher des crédits dans les trois Contrats de Plan Etat Région concernés.
La première Convention Interrégionale de Massif des Pyrénées a été signée entre l’Etat et les trois Conseils régionaux pour 2000 à 2006. Cette Convention « se place dans une dynamique de projet et propose une approche multisectorielle autour de quatre grands axes :
* Produire de la qualité
* Développer la modernité
* Améliorer l'attractivité
* Développer la coopération transfrontalière »[3]
Suite à la loi de Développement des Territoires Ruraux de 2005, un nouveau schéma interrégional de massif a du être réalisé dans chaque massif. Celui du massif pyrénéen a été approuvé par le Comité de massif le 11 décembre 2006. Il définit les orientations du développement pyrénéen pour les 20 prochaines années. Le schéma stratégique est un document politique de prospective sur l'avenir du massif des Pyrénées. La loi précise que le comité de massif prépare le schéma de massif qui est approuvé par les Conseils régionaux après avis des Conseils généraux intéressés. Dans les faits, ce schéma a été réalisé sur les Pyrénées par un consultant puis soumis pour approbation au comité de massif. Il constitue le document d'orientation stratégique du massif. Le document final présente un diagnostic de l'état des Pyrénées et développe des axes stratégiques, qui sont :
* Viser une gestion environnementale et patrimoniale exemplaire
* Tirer parti de toutes les dimensions des Pyrénées
* Accroître la valeur ajoutée produite dans le massif
* Valoriser la diversité locale dans les Pyrénées
Ces axes stratégiques se retrouvent déclinés opérationnellement dans la deuxième Convention Interrégionale de Massif des Pyrénées pour 2007-2013. Cette Convention Interrégionale est l'outil financier permettant de traduire les orientations définies dans le schéma de massif. Pour 2007/2013, elle est déclinée en trois conventions d'application (tourisme, agropastoralisme et biodiversité) qui associent les Conseils généraux.
Pour définir et mettre en place ces politiques, différents groupes d'acteurs ont été définis progressivement : le comité de massif et sa commission permanente, le commissariat de massif (ou DIACT Pyrénées), le comité interrégional de programmation et le réseau Pyrénées.
L’Etat est représenté sur le massif par le Commissariat à l'aménagement du massif, créé en 1975. Cette structure, un peu à part au sein de la DIACT, est fortement décentralisée (sur chacun des massifs français). Les fonctionnaires généralistes qui y travaillent ont pour tâche principale de coordonner la politique de massif et de déterminer les montants alloués aux projets s'inscrivant dans le cadre de cette politique. Ils ont également pour rôle l'animation et le secrétariat des différentes instances du massif pyrénéen (Comité de massif et sa Commission permanente et Comité interrégional de programmation).
Comité de massif
Créé par la loi Montagne, le Comité de massif des Pyrénées est une instance de concertation qui regroupe des représentants des collectivités locales, du secteur associatif et de socioprofessionnels. « Le comité définit les objectifs et précise les actions qu'il juge souhaitables pour le développement, l'aménagement et la protection du Massif. Il a notamment pour objet de faciliter, par ses avis et ses propositions, la coordination des actions publiques dans le Massif et l'organisation des services de l'Etat (art. 7 Loi 09-01-1985). Il élabore la politique de Massif. »[7]. Il est coprésidé par le Préfet coordonnateur de massif et le Président de la Commission permanente du Comité de massif. En effet, on trouve au sein de ce comité une Commission permanente dont l'objectif est d'être une instance de réflexion et de coordination. Elle a également un rôle de relais auprès des partenaires socioprofessionnels ainsi qu'une activité de veille et de prospective sur le devenir de la politique de massif.
Comité interrégional de programmation
Pour mettre en œuvre la politique de massif, on trouve également une instance technique : le comité interrégional de programmation. Il a pour charge l’instruction et la présentation des dossiers sollicitant un financement national et/ou européen. Jusqu'en 2007, ce comité était présidé par l'Etat, depuis il est co-présidé par le Préfet coordonnateur de massif, Préfet de la Région Midi-Pyrénées, et le Président de Région désigné par ses pairs. Le secrétariat est assuré par le Commissariat à l’aménagement des Pyrénées en liaison avec les services des Conseils Régionaux. Le Comité Interrégional de Programmation se réunit au minimum trois fois par an.
Réseau Pyrénées
Pour répondre aux enjeux du développement du massif pyrénéen, un ensemble de structures œuvrent pour certaines depuis presque 30 ans. Depuis les années 1990, ces structures pyrénéennes sont identifiées sous le terme de « Réseau Pyrénées ». Une compétence interrégionale à l’échelle pyrénéenne et des financements « pyrénéens » (Etat, Europe, trois Conseils régionaux) rassemblent ces structures. On trouve sous ce terme huit structures dont les statuts, les missions et les forces de travail ne sont pas identiques. La plus ancienne est la Confédération Pyrénéenne du Tourisme qui émane du regroupement des structures thermales dès 1918. Sa mission aujourd’hui est la promotion de la destination touristique « Pyrénées ». Ensuite, on trouve les ententes consulaires. C’est en 1963 que se créée l'interconsulaire agricole (SUACI). Le SUACI, devenu SUAIA par la suite est dissout en 2007. En 2008 une autre structure a repris la mission de fédérer les chambres d'agriculture du massif : l'ACAP. Le regroupement des chambres de métier et d'artisanat s’est fait en 1977 au sein de la CAP. Au moment de la mise en place des Commissariats de massif et de l'émergence de la politique en faveur de la montagne, d’autres associations et missions ont été créés. En 1981 naissent l'ADEPFO, le CIDAP et Randonnées Pyrénéennes. En 1982 c’est la MIP, la MAAP, structures rattachées à la CACG, et l'EICP, regroupement des chambres de commerce et d'industrie du massif, qui émergent. C'est bien plus tard (en 1997) que l'APEM apparaît comme une structure interconsulaire portée par les trois interconsulaires (ACAP, CAP et EICP) déjà présents. Des outils de visibilité de ces structures (site internet, stand et livret de présentation) ont été mis en place en 2009. Il est intéressant de noter que d'autres structures ont pour échelle de travail le massif pyrénéen mais que celles-ci ne font pas partie « officiellement » du réseau Pyrénées (le Réseau pastoral pyrénéen et le Conservatoire botanique pyrénéen notamment). Pour plus de détails sur les missions et la composition des équipes des membres du réseau Pyrénées, voir le site internet du réseau www.reseaupyrennes.net.
1Milian J., Protection de la nature et développement territorial dans les Pyrénées, thèse de géographie soutenue en 2004 à l’Université de Toulouse Le Mirail, p59.
2 http://demographie.sig-pyrenees.net/central.php, source INSEE
Les Pyrénées sont un ensemble de territoires et de milieux très diversifiés d’ouest en est de la chaîne. Ils forment un ensemble géomorphologique unique et transfrontalier entre France et Espagne. Pendant longtemps, l’organisation territoriale du massif était structurée autour de l’agrosylvopastoralisme et l’existence de communautés valléennes (Milian, 20041). Aujourd’hui cette organisation a changé, notamment par la mise en place de politiques de développement de la montagne. Alors que l’évolution de la population était négative il y a encore quelques années, on assiste depuis 1999 à une migration, saisonnière ou définitive, qui permet aux Pyrénées d’afficher un taux de progression de sa population de 4,2% entre 1999 et 20062.
2. L’évolution des politiques de développement territorial, le cas de la politique de massif des Pyrénées
- Le cadre du développement montagnard
La première politique spécifique à la montagne en France remonte à la fin du 19ème siècle avec la loi Restauration et conservation des Terrains de Montagne. C’est une politique de reboisement et de contrôle des pâturages pour lutter contre l’érosion et les risques naturels. D’autres lois, non spécifiques à l’aménagement de la montagne, y trouvent un terrain d’application privilégié : réserves naturelles et protection des sites et des paysages en 1930, Parcs Naturels Nationaux en 1960 (le Parc National des Pyrénées est crée en 1967). Il faut attendre un décret de 1961 sur le régime de retraite agricole des exploitants en montagne (Eychenne, 2006) pour que la zone de montagne soit définie par deux critères physiques : l’altitude et la dénivellation. Cette première définition de la montagne constitue donc une reconnaissance administrative du concept montagne. En 1967, une politique de rénovation rurale est mise en place ainsi que des commissaires à la rénovation rurale. Ce sera le début de la politique de Massif.
« Les commissaires travaillaient ensemble dans un cadre général, mais chacun pour définir leur politique et [il] a été décidé en même temps de lancer une réflexion de fond, stratégique, sur ce que doit être ce qui s'est appelé à l'époque un schéma d'orientation et d'aménagement des massifs montagneux, schéma d'orientation et d'aménagement des Pyrénées pour ce qui nous concerne. » Un ancien commissaire de massif.
A partir de 1975, les mesures prises s’organisent autour d’une action régionalisée et non plus seulement sectorielle. La loi du 9 janvier 1985, dite « Loi Montagne », relative au développement et à la protection de la montagne, est tardive en France. Elle émerge grâce au travail de lobby de l’ANEM, Association Nationale des Elus de la Montagne. Pendant longtemps, il n’y a pas eu de distinction d’espaces dans la logique de l'aménagement français. La législation était unitaire par principe. Cette loi traduit donc un changement important, accompagnée d'un dispositif institutionnel conséquent : Conseil National de la Montagne, Comités de massif, Schémas de massif. Je le développerais dans une autre partie. Je peux résumer l’évolution de la politique de développement dans les Pyrénées par le schéma suivant.
La constitution progressive de la politique de massif dans les Pyrénées
- Les politiques publiques pour le développement du massif versant français
En 1977, le schéma est intégralement réalisé par le Commissariat à l’aménagement des Pyrénées. Ce schéma explique le retard du développement pyrénéen par le double constat d’hémorragie humaine et de handicaps naturels. A l'époque, trois types d’espaces sont identifiés comme pouvant se développer sur le massif : le désert, des zones occupées de manière discontinue et quelques zones avec une vie économique fragile (autour de villes de piémont). Les auteurs du schéma proposent d’agir simultanément sur les activités économiques, les conditions de vie et l’initiative humaine. Ce texte fait la promotion d’une politique différente pour les Pyrénées. On souhaite des « procédés » de développement adaptés aux Pyrénées. Ce sont des projets maîtrisés par les locaux, un développement par vallée et non par commune, un décloisonnement du sectoriel et la mise en place d’opérations de développement réversibles pour faire face aux incertitudes. Les conditions évoquées pour assurer l’efficacité de ce schéma sont : l’adaptation de textes législatifs ou règlementaires (sur le régime de pluri-activité, les normes techniques, la réglementation foncière…) et la mise en place d’une politique sur le temps long.
Les politiques récentes en faveur du développement des Pyrénées
Avant la mise en place de Convention Interrégionale de Massif, la politique pyrénéenne allait chercher des crédits dans les trois Contrats de Plan Etat Région concernés.
La première Convention Interrégionale de Massif des Pyrénées a été signée entre l’Etat et les trois Conseils régionaux pour 2000 à 2006. Cette Convention « se place dans une dynamique de projet et propose une approche multisectorielle autour de quatre grands axes :
* Produire de la qualité
* Développer la modernité
* Améliorer l'attractivité
* Développer la coopération transfrontalière »[3]
Suite à la loi de Développement des Territoires Ruraux de 2005, un nouveau schéma interrégional de massif a du être réalisé dans chaque massif. Celui du massif pyrénéen a été approuvé par le Comité de massif le 11 décembre 2006. Il définit les orientations du développement pyrénéen pour les 20 prochaines années. Le schéma stratégique est un document politique de prospective sur l'avenir du massif des Pyrénées. La loi précise que le comité de massif prépare le schéma de massif qui est approuvé par les Conseils régionaux après avis des Conseils généraux intéressés. Dans les faits, ce schéma a été réalisé sur les Pyrénées par un consultant puis soumis pour approbation au comité de massif. Il constitue le document d'orientation stratégique du massif. Le document final présente un diagnostic de l'état des Pyrénées et développe des axes stratégiques, qui sont :
* Viser une gestion environnementale et patrimoniale exemplaire
* Tirer parti de toutes les dimensions des Pyrénées
* Accroître la valeur ajoutée produite dans le massif
* Valoriser la diversité locale dans les Pyrénées
Ces axes stratégiques se retrouvent déclinés opérationnellement dans la deuxième Convention Interrégionale de Massif des Pyrénées pour 2007-2013. Cette Convention Interrégionale est l'outil financier permettant de traduire les orientations définies dans le schéma de massif. Pour 2007/2013, elle est déclinée en trois conventions d'application (tourisme, agropastoralisme et biodiversité) qui associent les Conseils généraux.
Pour définir et mettre en place ces politiques, différents groupes d'acteurs ont été définis progressivement : le comité de massif et sa commission permanente, le commissariat de massif (ou DIACT Pyrénées), le comité interrégional de programmation et le réseau Pyrénées.
- Les acteurs chargés de l'animation du massif, versant français
L’Etat est représenté sur le massif par le Commissariat à l'aménagement du massif, créé en 1975. Cette structure, un peu à part au sein de la DIACT, est fortement décentralisée (sur chacun des massifs français). Les fonctionnaires généralistes qui y travaillent ont pour tâche principale de coordonner la politique de massif et de déterminer les montants alloués aux projets s'inscrivant dans le cadre de cette politique. Ils ont également pour rôle l'animation et le secrétariat des différentes instances du massif pyrénéen (Comité de massif et sa Commission permanente et Comité interrégional de programmation).
Comité de massif
Créé par la loi Montagne, le Comité de massif des Pyrénées est une instance de concertation qui regroupe des représentants des collectivités locales, du secteur associatif et de socioprofessionnels. « Le comité définit les objectifs et précise les actions qu'il juge souhaitables pour le développement, l'aménagement et la protection du Massif. Il a notamment pour objet de faciliter, par ses avis et ses propositions, la coordination des actions publiques dans le Massif et l'organisation des services de l'Etat (art. 7 Loi 09-01-1985). Il élabore la politique de Massif. »[7]. Il est coprésidé par le Préfet coordonnateur de massif et le Président de la Commission permanente du Comité de massif. En effet, on trouve au sein de ce comité une Commission permanente dont l'objectif est d'être une instance de réflexion et de coordination. Elle a également un rôle de relais auprès des partenaires socioprofessionnels ainsi qu'une activité de veille et de prospective sur le devenir de la politique de massif.
Comité interrégional de programmation
Pour mettre en œuvre la politique de massif, on trouve également une instance technique : le comité interrégional de programmation. Il a pour charge l’instruction et la présentation des dossiers sollicitant un financement national et/ou européen. Jusqu'en 2007, ce comité était présidé par l'Etat, depuis il est co-présidé par le Préfet coordonnateur de massif, Préfet de la Région Midi-Pyrénées, et le Président de Région désigné par ses pairs. Le secrétariat est assuré par le Commissariat à l’aménagement des Pyrénées en liaison avec les services des Conseils Régionaux. Le Comité Interrégional de Programmation se réunit au minimum trois fois par an.
Réseau Pyrénées
Pour répondre aux enjeux du développement du massif pyrénéen, un ensemble de structures œuvrent pour certaines depuis presque 30 ans. Depuis les années 1990, ces structures pyrénéennes sont identifiées sous le terme de « Réseau Pyrénées ». Une compétence interrégionale à l’échelle pyrénéenne et des financements « pyrénéens » (Etat, Europe, trois Conseils régionaux) rassemblent ces structures. On trouve sous ce terme huit structures dont les statuts, les missions et les forces de travail ne sont pas identiques. La plus ancienne est la Confédération Pyrénéenne du Tourisme qui émane du regroupement des structures thermales dès 1918. Sa mission aujourd’hui est la promotion de la destination touristique « Pyrénées ». Ensuite, on trouve les ententes consulaires. C’est en 1963 que se créée l'interconsulaire agricole (SUACI). Le SUACI, devenu SUAIA par la suite est dissout en 2007. En 2008 une autre structure a repris la mission de fédérer les chambres d'agriculture du massif : l'ACAP. Le regroupement des chambres de métier et d'artisanat s’est fait en 1977 au sein de la CAP. Au moment de la mise en place des Commissariats de massif et de l'émergence de la politique en faveur de la montagne, d’autres associations et missions ont été créés. En 1981 naissent l'ADEPFO, le CIDAP et Randonnées Pyrénéennes. En 1982 c’est la MIP, la MAAP, structures rattachées à la CACG, et l'EICP, regroupement des chambres de commerce et d'industrie du massif, qui émergent. C'est bien plus tard (en 1997) que l'APEM apparaît comme une structure interconsulaire portée par les trois interconsulaires (ACAP, CAP et EICP) déjà présents. Des outils de visibilité de ces structures (site internet, stand et livret de présentation) ont été mis en place en 2009. Il est intéressant de noter que d'autres structures ont pour échelle de travail le massif pyrénéen mais que celles-ci ne font pas partie « officiellement » du réseau Pyrénées (le Réseau pastoral pyrénéen et le Conservatoire botanique pyrénéen notamment). Pour plus de détails sur les missions et la composition des équipes des membres du réseau Pyrénées, voir le site internet du réseau www.reseaupyrennes.net.
1Milian J., Protection de la nature et développement territorial dans les Pyrénées, thèse de géographie soutenue en 2004 à l’Université de Toulouse Le Mirail, p59.
2 http://demographie.sig-pyrenees.net/central.php, source INSEE
